【【壮丽70年 致敬新医改】系列之⑥|2013年：全面贯彻十八大精神】我看新医改

原标题：【壮丽70年 致敬新医改】系列之⑥|2013年：全面贯彻十八大精神

【导读】

2019年10月1日，是新中国成立70周年的重大日子。2019年3月17日，是《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）印发10周年的日子。

在新中国70华诞和新医改10周年之际，【医改界】围绕“壮丽70年 奋斗新时代”主题，编写了【壮丽70年 致敬新医改】12篇系列文章，以回顾新医改十年来所经历的过程，总结新医改十年来所取得的成就，提炼新医改十年来的经验启示，探讨新医改下一步的努力方向，展望新医改的光明前景。

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，进一步明确了我国发展的历史方位和时代坐标，全国卫生健康和医改战线，在新医改和健康中国道路上开拓进取、奋发有为，为实现中华民族伟大复兴中国梦，为到本世纪中叶实现社会主义现代化强国目标，提供坚实的健康基础支撑。

谨以此：

向中国医改人致敬！

向中国新医改致敬！

向中华人民共和国70华诞致敬！

【正文】

2012年11月8日，党的十八大在北京胜利召开，选举产生了新一届中央委员会和中央政治局，我国进入了中国特色社会主义新时代。作出了我国已经进入全面建成小康社会决定性阶段的基本判断，确立了到2020年全面建成小康社会的目标和任务。2012年11月29日, 习近平总书记在参观《复兴之路》展览讲话时，首次正式提出“中国梦”，核心为“两个一百年”的奋斗目标。这一切的基础是中国人民的健康，要实现中国梦，首先要实现中华民族的健康梦。2013年11月9日，党的十八届三中全会明确提出：改革开放永无止境，停顿和倒退没有出路；改革开放只有进行时、没有完成时；敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，进一步吹响了向深水区改革开放的进军号。2013年，卫生领域也发生了深刻变革。3月16日，国家卫生计生委正式成立，中国医改翻开了新的一页，给健康梦、中国梦的实现增添了信心与力量。

一、机构改革顺利推进，增设体制改革司加挂国务院医改办牌子

组建国家卫生计生委是国务院机构改革的一项重大决策部署。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议决定将卫生部职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。6月18日，备受关注的国家卫生计生委“三定”方案正式对外公布，内设21个司局。加强了体制改革、规划信息、行业监管、宣传倡导和综合监督；强化了计划生育基层指导、家庭发展和流动人口服务管理等职能。将原国家人口计生委的人口规划和发展战略职能划拨到国家发展改革委。

“三定”方案中，最大亮点是新增设的体制改革司（以下简称：体改司），由原卫生部应急办主任、部医改办主任梁万年出任该司司长。该司被赋予承担国务院深化医药卫生体制领导小组办公室的具体工作，这一重大变化迅速引起医疗卫生界和医改界的高度关注。国家卫生计生委相关负责人多次表示，医改办设在国家卫生计生委是国家深化改革过程中解决职责交叉提高行政效能的体现。体改司承担国务院医改办具体工作，负责组织、协调、督导有关部门研究、落实医改的重大方针、政策和措施，推进公立医院改革，为推动医改提供强有力的组织保证。国务院医改办的调整和体制改革司的成立也被外界视为国家卫生计生委将在医改中承担更多责任的一个信号。其中，2013年26项医改任务中，国家卫生计生委就承担了18项（其中3项和人力资源社会保障分别负责）。

此前，国务院医改办设在国家发展改革委，由国家发展改革委副主任孙志刚担任主任，此次机构改革中，孙志刚调任国家卫生计生委副主任（正部长级）兼任国务院医改办主任，梁万年担任体改司司长并兼任国务院医改办专职副主任。

二、圈定26项医改任务，全面落实党的十八大精神

2013年6月28日，全国医改工作电视电话会议在京召开。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示，提出了要把推进医改作为保障和改善民生的重要任务，坚持保基本、强基层、建机制，向深化改革要红利，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力办好人民满意的医疗卫生事业的要求。国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》（以下简称《工作安排》）要求各部门全面贯彻党的十八大精神、全面实施“十二五”医改规划，着力加快各项医改重点工作的配套改革，巩固已有成果，在重点领域和关键环节取得新突破。

（一）各部门工作任务分工明确。《工作安排》根据国务院“十二五”医改规划提出的重点任务和主要目标，特别是对《2013年政府工作报告》和国务院第一次全体会议提出的深化医改重点任务进行了分解，共计26项工作任务。这26项任务涉及到加快健全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、积极推进公立医院改革、统筹推进相关领域改革等4个方面。其中，国家卫生计生委牵头18项（3项和人力资源社会保障部分别负责）、发展改革委牵头3项、财政部牵头2项、人力资源社会保障部牵头5项、中编办牵头1项。配合部门涉及教育部、工信部、民政部、商务部、国资委、保监会、食药监总局、中医药局等8个部门。

（二）关键环节取得新突破，深化医改成效明显。一是全民医保体系建设加快推进。城乡居民医保政府补助标准提高到每人每年280元。到2013年底，全国新农合参加人数达到8.02亿，政策范围内住院费用报销比例达到75%左右。90%的统筹地区实现了省内异地就医即时结报，国家新农合信息平台与9个省级平台和部分大型医疗机构试点联通，为跨省就医费用核查结报奠定了基础。28个省份实施大病保险试点，疾病应急救助制度初步建立，注重发挥保民生、兜底线的作用。二是基层医改成果得到巩固完善。认真落实国办《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》，新版国家基本药物目录正式实施，涵盖药品520种，基本药物制度已覆盖全国80%以上的村卫生室。积极协调解决儿童用药、短缺廉价药品供应问题，遴选了一批基本药物定点生产试点品种。改进基层医疗卫生机构考核制度，全面推行绩效工资。会同有关部门印发《关于建立住院医师规范化培训制度的指导意见》，提高医师临床能力，实现医师培训制度与国际接轨。出台《全科医生特岗计划试点工作暂行办法》，在安徽、湖南、四川、云南4个省份启动试点。首批认定全科医生临床培养基地200个。出台《全国乡村医生教育规划（2011-2020）》，开展乡村医生执业（助理）医师考试试点，推进乡村医生签约服务试点工作。进一步完善乡村医生养老政策，11个省份出台了具体措施，基层网底得到夯实。三是公立医院改革力度不断加大。积极破除“以药补医”机制，制定实施《医疗服务价格项目（2012年版）规范》，制订了204个病种的收（付）费规范，探索建立理顺医疗服务价格、增加政府补助及医院合理控费的科学补偿机制。开展第一批311个县级公立医院改革试点评估工作，继续推进城市公立医院综合改革试点工作。

（三）统筹推进相关领域改革成效显著。一是中医药特色和优势进一步发挥。在国家基本公共卫生服务项目中首次设立并实施中医药健康管理服务。全面启动“中医药服务百姓健康推进行动”，实施基层中医药服务能力提升工程、中医“治未病”健康工程、“中医中药中国行·进乡村、进社区、进家庭”活动，中医药更加深入基层、惠及百姓。二是社会办医取得新进展。制定了《关于加快发展社会办医的若干意见》，加快推进社会办医。截至2013年底，民营医院达到1.13万多家，比上年增加1500多家，诊疗服务量同比增长13.6%。三是信息化建设步伐加快。研究制定人口健康信息化工作的总体框架，印发《关于加快推进人口健康信息化建设的指导意见》，统筹推进各项信息系统建设。

三、深化公立医院综合改革，在三个方面全力推进

截至2013年8月，全国将近2000多个县及县以上医疗机构开展了以取消以药补医机制为关键环节的综合改革。有些省份全省的县级公立医院已经全面取消以药补医，有些省份延伸到地市一级医疗机构，公立医院改革正在按照既定计划稳步推进。

（一）搞好第一批试点评估，深化县级公立医院改革。为进一步深化县级公立医院综合改革，为全面铺开县级公立医院综合改革打好基础，2013年，国务院医改办会同国务院医改领导小组相关部门、国务院医改专家委员会成员和相关专家共同对第一批县级公立医院综合改革试点开展评估。评估分为地方自评、现场评估两个阶段。评估内容包括县级政府办医责任落实情况、取消药品加成医院补偿情况、人事分配制度改革情况、药品采购机制建立情况、医院管理制度完善情况、县域医疗服务体系完善情况、加强行业监管情况、医德医风建设情况、鼓励社会办医情况等11个方面。11月初，国务院医改办专职副主任梁万年通报了对311个县级公立医院改革国家试点县的初步评估结果。评估结果显示，试点县基本取消了15%的药品加成。此外，陕西、安徽、浙江、青海在全省推开该举措，全国范围内已有700多个县取消了药品加成。评估结果显示，在取消15%药品加成后，各地对医院减少的收入采取三种补偿模式。一是通过增加财政投入补偿，如陕西、青海。二是通过调整医疗服务价格补偿，如浙江。三是通过调整医疗服务价格和增加财政投入双管齐下补偿，多数省份均采取这种模式。如安徽省，政府财政补偿25%，其余75%通过调整医疗服务价格。如河北省，30%政府财政补偿，60%通过调整医疗服务价格，另外10%通过医院开源节流、降低成本自行消化解决。2013年底，国家启动了第二批县级公立医院综合改革试点县700多个。

（二）公立医院综合改革力求在三个方面取得突破。在2013年中国医院院长论坛上，国家卫生计生委体制改革司司长梁万年表示：到2015年，公立医院改革将在三个方面推进，公立医院便民惠民进一步强化，继续推进17个试点城市公立医院体制机制综合改革。作为全国17个公立医院改革试点城市之一的芜湖市，2011年10月，在全国率先实施公立医院药品零差率销售改革，触动了“药商奶酪”，提前三年完成市、县两级16家公立医院药品零差率销售改革任务。2013年2月，又启动了公立医院骨科高值医用耗材集中采购、规范管理和零差率销售改革，开始触动高值医用耗材经销环节的“奶酪”。三是未来几年中最重要的一个任务，就是推进县级公立医院改革。梁万年表示，全国有2900多个县（市、区），几千家县级公立医院，2012年启动了311个县的改革，计划到2015年全面推开，县级公立医院改革将是未来一段时间的重点。同时，梁万年还进一步明确了县级公立医院改革的几个核心任务。一是要保证改革的公益性，二是要在人事制度改革上突破，三是完善县级医疗机构药品耗材采购机制，四是推进支付方式改革，五是取消以药补医。

四、2012年版国家基本药物目录公布实施，基层综合改革再深化

2013年2月10日，国务院办公厅印发《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》；紧接着，3月15日，国家卫生部公布《国家基本药物目录（2012年版）》，基层综合改革进入全面深化阶段。目录分为化学药品和生物制品、中成药、中药饮片三个部分，其中化学药品和生物制品317种，中成药203种，共计520种，比2009年版基本药物目录增加213种。与2009年版基本药物目录主要面向基层医疗卫生机构不同，2012年版基本药物目录面向全国各级医疗机构，于2013年5月1日起正式实施。

2013年6月6日，国家卫生计生委、财政部、国家中医药管理局联合印发《关于做好2013年国家基本公共卫生服务项目工作的通知》，2013年人均基本公共卫生服务经费补助标准提高到30元。新增经费主要用于做实做细做深现有基本公共卫生服务，进一步扩大受益人群范围，强化基础性服务项目。2012年9月中旬，国务院派出6个督查组，对12个省（区）贯彻落实国务院有关基层医改政策情况专项督查。随后，国务院医改办又会同有关部门组成10个督查组，对其余18个省（区、市）及新疆生产建设兵团开展了相关督查。督查结果表明：

一是在政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物制度的基础上，山西、江苏、安徽、陕西等省实现了基本药物在村卫生室全覆盖，北京、天津、海南、四川、青海在半数以上的非政府办基层医疗卫生机构实施了基本药物制度，药价明显低于当地零售药店。二是超70%的医务人员认为收入增加。各地按照中央要求重新核定编制，基层医疗卫生机构编制总量增加，服务职能得以强化。实行了全员聘用和岗位管理制度，建立起了能上能下、能进能出的用人机制。绩效工资比例提高，有的达到70%。乡村医生待遇明显改善，各地从财政补助、新农合补偿和政府购买基本公共卫生服务等三个方面，完善乡村医生补偿措施。安徽、河南、湖北等省对连续从事乡村医生10年以上、到年龄退出的乡村医生，每人每月给予300元生活补助；广东省提高到了每月900元；江苏省超过90%的乡村医生参加了职工养老保险。调查问卷显示，在实施编制、人事和分配制度改革后，70%的基层医务人员反映收入增加了，近90%的人员反映工作积极性提高了，90%以上人员反映总体工作量增加了。三是大多数省份出台了新的基层医改方案。截止2013年底，全国有20多个省份出台了落实《国务院办公厅关于巩固完善基本药物和基层运行新机制的意见》的实施方案。调查结果显示，超过90%的群众反映看病更方便了，超过80%的群众反映看病便宜了，患者对环境的满意度得到大幅提升。12月25日，全科医生特设岗位计划试点工作启动会在安徽省合肥市召开。国家卫生计生委会同财政部、人社部、国家中医药管理局、国务院医改办印发《关于开展全科医生特设岗位计划试点工作的暂行办法》，基层综合改革进一步深化加强。

五、老龄化问题进一步凸显，健康服务业成为关注热点

促进健康服务业发展是第十二届中央政府在医疗健康领域重要施政理念。我国自1999年进入老龄化社会后，快速进入了中度甚至是重度老龄化。2012年我国社会服务发展统计公报显示：2012年，我国60岁及以上老年人口接近2亿，占总人口的14.3%。据当时权威机构预测，2025年，这个数字将突破3亿。同时，还面对着城市化、老龄化、疾病谱变化以及环境不断恶化的挑战，我国慢性病高发，居民健康水平受到影响和严峻挑战。

2013年8月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署促进健康服务业发展。提出要在保障人民群众基本医疗卫生服务需求基础上，充分调动社会力量，加快发展内容丰富、层次多样的健康服务业。9月28日，国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》正式发布。该《意见》指出，到2020年，健康服务业总规模将达到8万亿以上，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，打造一批知名品牌和良性循环的健康服务产业集群，并形成一定的国际竞争力，成为推动经济社会持续发展的重要力量。医疗卫生服务是健康服务业的关键环节和核心内容，提出社会资本、各个阶层非禁即入原则。

2013年，我国健康服务业的产值只占GDP的6%左右，而当时美国已经占到17.6%。健康服务业包括医疗护理、康复保健、健身养生以及与健康相关的众多领域，是现代服务业的重要内容和薄弱环节。促进健康服务业发展，重点在增加供给侧、改革供给侧，核心要确保质量，关键靠改革创新。2013年，我国健康服务业有关66家上市公司中，63家为制造企业，3家为服务业。而美国健康服务业前20名企业中，17家为服务业，仅3家为制造业，直接地告诉我们，我国健康服务业有很大的想象空间。

（作者：魏子檸，中国医药教育协会医改专家）

来源：医改界

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